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《排污許可管理條例》（下稱《條例》）已于今年3月1日起施行。《條例》第40條規定，排污單位以欺騙、賄賂等不正當手段申請取得排污許可證的，由審批部門依法撤銷其排污許可證，處20萬元以上50萬元以下的罰款，3年內不得再次申請排污許可證。
而新修訂的《行政處罰法》（2021年7月15日起施行）第2條對行政處罰的概念進行了明確，即行政機關依法對違反行政管理秩序的公民、法人或者其他組織，以減損權益或者增加義務的方式予以懲戒的行為。
不少執法人員認為，《條例》第40條中的撤銷排污許可證減損了行政相對人的權益，應屬于行政處罰類型，但撤銷排污許可證又和行政許可相關，由此產生不少困惑，筆者就此問題進行分析。
排污許可本質上屬于何種行政行為？
《條例》第2條規定，依照法律規定實行排污許可管理的企業事業單位和其他生產經營者，應當依照本條例規定申請取得排污許可證；未取得排污許可證的，不得排放污染物。
根據《行政許可法》第2條規定，行政許可是指行政機關根據公民、法人或者其他組織的申請，經依法審查，準予其從事特定活動的行為。
顯而易見，排污許可本質上屬于行政許可范疇，應受《行政許可法》調整。
撤銷排污許可證是否屬于撤銷行政許可？
依據《行政許可法》第39條規定，行政機關作出準予行政許可的決定，需要頒發行政許可證件的，包括有許可證、執照或者其他許可證書，資格證、資質證或者其他合格證書，行政機關的批準文件或者證明文件，法律、法規規定的其他行政許可證件。
《條例》第12條規定了作出排污許可申請審批決定的具體要求，對符合條件的頒發排污許可證。
《行政許可法》第69條規定了撤銷行政許可的內容，《條例》第40條關于“排污單位以欺騙、賄賂等不正當手段申請取得排污許可證的”的撤銷排污許可證情形，與《行政許可法》第69條第2款“被許可人以欺騙、賄賂等不正當手段取得行政許可的，應當予以撤銷”的撤銷行政許可情形規定相一致。
由此可見，撤銷排污許可證也即撤銷原作出準予相對人排污許可決定后頒發的排污許可證，撤銷排污許可證其本質屬于撤銷行政許可。
撤銷行政許可是否屬于行政處罰？
其一，《行政許可法》自2004年7月1日起施行以來，雖經2019年修正，但其第69條關于撤銷行政許可規定的條款內容沒有變化。而《行政處罰法》從1996年10月1日起施行以來，經歷2009年、2017年兩次修正和2021年修訂，其有關行政處罰的具體種類均不包括撤銷行政許可，而暫扣或吊銷許可證件則被明確為行政處罰種類。
其二，依據《國務院法制辦公室關于撤回、撤銷、注銷、吊銷行政許可的適用規則》，撤銷行政許可適用于行政機關糾正違法實施行政許可的情形。適用前提是行政機關違法作出行政許可決定或者相對人違法取得行政許可。其規定的撤銷行政許可適用情形與《行政許可法》第69條所羅列情形一致。由此可見，撤銷行政許可是一種行政糾錯行為，即對行政機關違法作出行政許可決定或相對人違法取得行政許可的糾錯。
其三，現行《行政處罰法》第3條和新修訂的《行政處罰法》第2條均明確行政處罰的對象是違反行政管理秩序的公民、法人或者其他組織，撤銷行政許可適用情形包含行政機關違法作出行政許可的情形，從這點上看，撤銷行政許可并非行政處罰。
其四，相對人以欺騙、賄賂等不正當手段取得行政許可的，已嚴重違反《行政許可法》第31條關于“申請人申請行政許可，應當如實向行政機關提交有關材料和反映真實情況，并對其申請材料實質內容的真實性負責”和第5條關于“實施行政許可，應當遵循公開、公平、公正、非歧視的原則”的規定，撤銷其行政許可是行政機關的糾錯行為，換句話說，也就是此類情形不應該取得行政許可。
此外，依據《行政許可法》第69條第4款規定，被許可人基于通過欺騙、賄賂等不正當手段取得行政許可的利益不受保護。因此，撤銷其行政許可并非以減損其權益或增加其義務等對其進行懲戒。
其五，倘若撤銷行政許可屬行政處罰，那就受《行政處罰法》關于追溯期的約束，超過追溯期則不予追究，比如生態環境部門兩年后發現某排污單位當時通過欺騙、賄賂等手段取得排污許可證，因過了追溯期而不能撤銷其排污許可證，其違法取得的排污許可證依舊有效，這明顯有違公平原則。
綜上，筆者認為《條例》第40條規定的撤銷排污許可證屬于撤銷行政許可，是一種行政糾錯行為，并非行政處罰，不受行政處罰有關追訴期的約束。《條例》第40條規定的“審批部門處20萬元以上50萬元以下的罰款，3年內不得再次申請排污許可證”是對相對人以欺騙、賄賂等不正當手段取得排污許可證行為的懲戒，屬于行政處罰。
此外，根據正當程序原則，行政機關在對行政相對人作出不利處分前，應告知相對人擬作決定的內容及其所享有的陳述和申辯權利，并聽取其陳述和申辯。倘若影響了行政相對人重大利益關系，還應告知聽證權利。依據《條例》第2條和33條規定，撤銷排污許可證相當于剝奪了當事人的排污資格，筆者建議在書面作出撤銷排污許可證決定之前，告知當事人享有陳述申辯和聽證的權利。
作者單位：浙江省嘉興市生態環境局平湖分局
● 重 點 法 條
《排污許可管理條例》第33條 違反本條例規定，排污單位有下列行為之一的，由生態環境部門責令改正或限制生產、停產整治，處20萬元以上100萬元以下的罰款；情節嚴重的，報經有批準權的人民政府批準，責令停業、關閉：
（一）未取得排污許可證排放污染物；
（二）排污許可證有效期屆滿未申請或者延續申請未經批準排放污染物；
（三）被依法撤銷、注銷、吊銷排污許可證后排放污染物；
（四）依法應當重新申請取得排污許可證，未重新申請取得排污許可證排放污染物。
《排污許可管理條例》第40條 排污單位以欺騙、賄賂等不正當手段申請取得排污許可證的，由審批部門依法撤銷其排污許可證，處20萬元以上50萬元以下的罰款，3年內不得再次申請排污許可證。
《行政許可法》第69條 有下列情形之一的，作出行政許可決定的行政機關或者其上級行政機關，根據利害關系人的請求或者依據職權，可以撤銷行政許可：
(一)行政機關工作人員濫用職權、玩忽職守作出準予行政許可決定的；
(二)超越法定職權作出準予行政許可決定的；
(三)違反法定程序作出準予行政許可決定的；
(四)對不具備申請資格或者不符合法定條件的申請人準予行政許可的；
(五)依法可以撤銷行政許可的其他情形。
被許可人以欺騙、賄賂等不正當手段取得行政許可的，應當予以撤銷。
依照前兩款的規定撤銷行政許可，可能對公共利益造成重大損害的，不予撤銷。
依照本條第一款的規定撤銷行政許可，被許可人的合法權益受到損害的，行政機關應當依法給予賠償。依照本條第二款的規定撤銷行政許可的，被許可人基于行政許可取得的利益不受保護。
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